|
| 主销区粮食安全应急反应机制及其应急管理（上） | ||
| |
||
| 中国食品产业网 （2005年4月13日10:09） | ||
| 一、主销区建立粮食安全应急反应机制的必要性 (一)粮食生产和供应波动是客观存在的 粮食生产和供应受自然因素和社会人为因素影响最大，许多是难以控制和掌握的。如自然灾害或国际政治经济剧变而影响国际粮食市场。因而，无论是计划经济还是市场经济，粮食生产的周期性波动都是客观存在的，是不可避免的。在粮食生产中，一定的波动幅度是可以接受的，但如果波动过大，无论是生产过多或过少，都会给经济的正常运行造成不必要的干扰。我国粮食生产年际差异明显，波动较大，平均波动幅度达4．87％。而影响粮食生产和供应的更重要的因素是人为因素。可以通过正确的调控手段稳定粮食生产与供应。而要实现这种调控必须有超前的信息做指导，并采取一系列有效的应对紧急状态的措施。 (二)主销区的粮食安全风险加大 (1)粮食供给的省外依存度高。一方面，粮食产量的减少和粮食需求的刚性增长，将导致粮食供求缺口的扩大。根据相关资料，沿海8个主销区粮食产需缺口在400亿公斤-500亿公斤左右。另一方面，由于主销区粮食物质基础十分脆弱，产需缺口必须通过从主产区市场调入和国外进口解决。主销区的各省内粮食市场中80％以上的商品粮依赖外省，一旦国际、国内市场出现波动，省内市场就会受到很大影响，可能导致粮食价格的卜涨，进而影响粮食安全特别是相对低收入人群的粮食安全。而粮食安全直接关系到国民经济运行和发展，关系到社会、人心的稳定，为此，确保粮食供求平衡，确保粮食安全，已成为主销区粮食工作的第一要务。 (2)全国粮食供求形势及粮食流通体制中存在的问题将对主销区粮食市场产生很大影响。从中长期看，全国粮食供给将由供大于求转向供小于求，缺口较大。我国人多地少，生态环境脆弱，一旦出现粮食紧张，难以在短时间内恢复粮食生产。特别是我国粮食安全体系还存在体制性和机制性的问题，即使不大的供需缺口，也可能会引发市场价格的大幅波动，并引起经济发展中的一系列问题，甚至可能会出现部分地区某个时段粮食供给的不能保证。 (3)粮源的不确定性及运力限制也将影响主销区的粮食安全。除本省外，主销区各省的主要粮源来自粮食主产省。各省已与粮食主产区建立了粮食购销协作关系。但因粮食的特殊性，使这种关系受粮食产量及外部环境影响较大。在全国粮食丰收的情况下可能保证充裕的粮源，一旦粮食紧张，主产区能否保证主销省的粮源就是未知数。而缺乏快速运输大量粮食的能力，会更加妨碍市场供应的紧急调整，影响粮食的有效供给，加剧市场价格波动。 (4)公共危机对粮食安全影响日益突出。近年来公共突发事件发生频率增加，公共疾病及各种自然灾害、生态灾害和人为事故，随时可能引发公共危机。城市化、信息化、全球化的发展，又大大加快了公共危机的传播扩散速度。粮食作为生存必需品，在发生公共危机时，公众对其保障是否充足十分敏感。从历史经验看，人为因素对粮食的供求和价格的影响很大。在粮食紧缺时，农户和粮食企业都有“卖跌不卖涨”的心理，如果农民继续销售，个别地方进行地区封锁，就会造成市场供给减少，导致粮价过度上涨，进而引发局部性粮食抢购，而有些非国有粮食企业也可能趁机囤积粮食，哄抬粮价。大量的私商粮贩尽管规模很小，但因其数量多，也会形成一个很易被忽视也很难进行统计的社会粮食库存，这些也可能放大粮食紧缺的信号，使主销区的市场供应形成巨大压力。如果政府不能对市场进行有效调控，不能及时保证供应，可能演变为局部地区的粮食危机，加剧整个社会的恐慌，对政府及早平息突发事件十分不利。2003年广东、北京和浙江省局部地区多次发生粮食抢购风波，充分表明公共危机下的粮食安全问题正日益突出。 粮食安全就是要确保“每个人在任何时候都能得到安全的和富有营养的食物，以维持一种健康、活跃的生活”。从粮食的实物形态讲，从来没有出现过市场无粮食供给的状况。但是，粮食的供给数量是决定粮食价格的基本因素。一个比较小的供给量的变化完全可能引起一个相当大的粮价的变化，也可能引起人们的恐慌，进而引发社会危机。这是粮食市场特有的规律，也是粮食市场宏观调节风险之所在。因此粮食安全不仅要着眼于保证整个社会在正常秩序下的粮食供求总量平衡，还要保证在发生各类公共危机时的粮食应急供应。建立与经济社会发展相适应的粮食应急反应机制，最大限度地减少粮食安全风险，是政府的重要职责，也是粮食安全体系建设的重要内容。 二、建立粮食安全应急反应机制的原则 粮食安全是数量问题，而不是价格问题。关注粮食安全问题，应着眼于供给数量，而不是供给价格。制止价格上涨，并不能消除短缺，只能引起更大的短缺。相反，解决了短缺，价格自然会跌落。因此，要充分发挥市场机制和价格杠杆的作用，在粮食价格上涨时，只要不超出城镇一般消费者的经济承受能力，就不要干预，应当允许并利用价格上涨，来刺激供给的增加。对于极少数城镇低保人员，可以采取提高低保标准的办法进行救助。因此，启动粮食安全应急反应机制的原则是，一般要用市场允许范围内的工具进行干预和调节，只有在情势危急，预警系统发出短缺重警时则可以启动行政管制手段(不到万不得已，不能使用)，但是行政管制手段的使用应该经过地方政府批准方可。 三、建立粮食安全应急反应机制的步骤 (一)建立粮食安全预警系统，确定和划分粮食警情 通过建立粮食安全预警系统来对粮食警情作出预警。粮食警情分为严重短缺、短缺、稍缺、供需平衡、剩余和过剩六种状态。其中粮食供给稍缺和剩余两种状态可视为一般警情。因为它们仍然属于正常的可接受的粮食波动范围之中，一般不用进行调整就能恢复到正常状态。对主销区来说，需要政府进行应急调控的粮食警情是粮食供给严重短缺，居民粮食消费水平急剧下降，市场出现抢购现象。此时政府须启动应急反应机制，增加市场粮食供给，减缓因粮食供给严重短缺而出现的危机。要建立和完善主销区粮食供给的宏观预警机制，获得粮食供给的超前信息。由于主销区粮食供给有一半以上是依靠从省外调入，因而，既要提前掌握全国当前和未来粮食生产情况和本省粮食生产情况，还要掌握全球粮食生产信息。超前把握粮食生产走势，判断粮食产量波动动态，有助于较早地对粮食供求情况作出预测，对可能发生的问题早作防范。为此，应及时收集、分析、预测国内外粮食生产和价格情况。 一是建立健全粮食市场监测体系，及时掌握国内外粮食市场行情的变化。在国内、省内选择一些有代表性的采价点，如大型粮食批发市场、港口、车站等，定期搜集粮食成交价格动态，加强对粮食价格变动规律的研究和分析。 二是建立全社会粮食总量平衡抽样调查制度，及时调查、分析全社会粮食生产、流通、消费、库存状况，为粮食总量平衡提供决策依据。要密切注视全国粮食总量供求情况、粮源流向及中国储备粮管理公司的粮食吞吐情况。此外，要掌握主销区粮食生产信息。目前主销区自产粮食仍占总消费量的大部分，因而掌握主销区粮食生产信息对主销区粮食市场同样有着举足轻重的影响。 (二)寻找警源 粮食警情都是由一定的警源引起的；只有找出源头，才能有的放矢，提出切实可行的对策。如2003年SARS危机引起人们的恐慌心理，在主销区一些地区一度形成抢购风波。而部分地区阻断交通、互相封锁，更人为制造了粮食短缺，加剧了恐慌。政府有关部门准确找出根源，并采取了及时有效的措施，迅速平息了抢购风波，防止了事态的蔓延。 (三)实施应急保障方案 在找出警源，划分警情并制定出对策后，要立即组织实施应急保障方案，以迅速稳定粮食市场供应和市场价格。组织机构在信息系统发出警告时，要及时组织人员进行实地调查，核实情况。确系出现重大自然灾害或粮价大幅上涨、必须启动储备粮救灾和平抑粮价时，要将调查结果向组织机构汇报，经过讨论确定是否启动应急预案。在一致认为无法通过市场机制解决粮食市场供求矛盾时，报请政府批准后，实施粮食应急预案。 |
||
|
||
| |